关于检查《风景名胜区条例》贯彻落实情况的报告
2020年10月26日在眉山市第四届人大常委会第三十二次会议上
市人大常委会执法检查组
按照市人大常委会2020年工作安排，9月7日-9日，市人大常委会执法检查组对全市贯彻实施《风景名胜区条例》的情况进行了检查。检查组采取实地查看，查阅资料，与部分市人大代表、风景名胜区负责人座谈交流，听取市、县（区）政府及有关行政主管部门工作汇报等方式，先后深入黑龙滩风景名胜区、彭祖山风景名胜区、中岩风景名胜区开展了执法检查。同时，委托洪雅县人大常委会同步对槽渔滩风景名胜区开展执法检查并提交了执法检查报告，全面了解和掌握了全市贯彻实施《风景名胜区条例》的情况。现将检查情况报告如下：
一、基本情况
我市共有风景名胜区4处，均为省级，分别是省政府1986年批准设立的黑龙滩风景名胜区、1993年批准设立的彭祖山风景名胜区、1995年批准设立的槽渔滩风景名胜区和中岩风景名胜区。四个风景名胜区面积共22481公顷，占全市国土面积的3.15%。《风景名胜区条例》自2016年修订实施以来，全市各级政府及相关业务主管部门牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”理念，坚持科学规划、统一管理、严格保护、永续利用原则，深入推进我市风景名胜区的规划、管理、保护、利用等工作，促进了风景名胜区各项事业的全面进步。
（一）坚持规划引领，促进管理规范。一是严格总规编制。全市四个风景名胜区坚持保护优先，开发服从保护原则，均按规定编制了总规，已有三个风景名胜区取得省政府批复。二是注重分级保护。四个风景名胜区均划定了一二三级保护区，实行分级保护，明晰了各区域的功能定位和布局，为景区的严格保护和合理利用提供了遵循。三是坚持多规合一。积极探索整合风景名胜区内镇域规划、风景名胜区规划、饮用水源保护规划、湿地等其他自然保护地规划的“多规合一”，为保护和发展留足空间。
（二）建立管护机制，落实基本责任。一是管护主体明确。四个风景名胜区均设立了日常管理机构，建立了相关管理制度，明确了管理机构对风景名胜区的综合管理主体责任。二是业务主管部门及时调整到位。根据国家和省机构改革职能调整情况，及时将风景名胜区的业务主管部门由住建部门调整为林业部门。三是监管职能有效整合。及时将自然资源部门管理的地质公园、农业农村部门管理的周公河珍稀鱼类自然保护区一并整合到林业部门管理，实现了全市自然保护地的统一管理。
（三）开展系统治理，提升承载能力。一是做足加法，生态优势进一步厚植。通过封山育林、退耕还林，大力实施造林绿化和森林扶育，四个风景名胜区近年来累计完成造林3.6万余亩。二是做好减法，生态脆弱区得以修复。严格限制风景名胜区内林木采伐，引导群众着眼长远，转变生产方式和经营理念，减少短期经济行为，依托绿水青山建设“金山银山”，不断加强对生态脆弱区的保护和恢复。三是做优乘法，保护效益有效放大。大力实施干管截污、生态移民搬迁、面源污染治理等十大环保工程，大力发展“生态+”等与生态保护相向而行产业，不断整合、强化、放大保护效益。四是做精除法，生态环保隐患有效清除。严格控制风景名胜区开发建设活动，依法清除违法违规建设，对破坏风景名胜区景观、植被、生态环境的行为，坚决动真碰硬，有效保护了风景名胜区自然环境和历史文化。
（四）注重保护发展，强化执法监督。一是打通“两山”转化双向通道，促进保护与永续利用。一方面充分发挥我市风景名胜区的区位优势、比较优势以及独具魅力的风景名胜资源，优化营商环境，成功引进中铁文旅公司、环球融创公司等实力雄厚的资本入驻黑龙滩、彭祖山等风景名胜区。另一方面，借助社会资本力量科学改造风景名胜区风貌，景观不断提档升级，生态品牌初显，生态效益不断聚集。近年来，全市依托黑龙滩风景名胜区成功建成黑龙滩国家湿地公园，中铁文旅公司投资5亿元打造的生态沟项目，成功将废旧鱼塘和杂灌林升级改造为生态净化湖泊和景观林。同时，通过风景名胜区辐射带动，高端度假、森林康养、研学旅游、自然教育、竹艺体验等绿色产业不断发展，生态资源持续转变成经济效益。截至目前，风景名胜区相关产业年产值已突破170亿元。二是强化监督执纪，促进永续利用。严守生态“红线”“底线”，将风景名胜区核心区域全部划入生态保护红线，严格依法开展项目准入审查审批，加大对风景名胜区内违法违规项目清查整治力度，2019年以来，共依法查处6个违法项目，行政罚款138.9万元，依法拆除违法建筑14个，守住了法律底线。
二、主要问题
（一）学习宣传不到位，贯彻效果不显著。一是广大群众对条例的知晓率低，风景名胜区的品牌荣誉感不高。二是相关职能部门和具体的管理机构对条例的学习领会不准确、不全面、不到位，具体的管护行为与条例的法定条款要求还有一些差距。三是部分职能部门法定职责不清，在统筹推进资源管理、环境保护、项目建设、水土保持、文物保护等工作时存在单打独斗，各自为阵现象。
（二）相关规划不完善，保护开发有障碍。一是总规编制严重滞后。《风景名胜区条例》第十四条规定“风景名胜区应当自设立之日起2年内编制完成总体规划”，我市的四个风景名胜区早在上个世纪八九十年代就已经省政府批准建立，随着条例的颁布修订，黑龙滩、彭祖山、中岩等三个风景名胜区的总规分别于2017年、2018年编报通过并取得批复，但槽渔滩风景名胜区虽在2018年向省政府报批了总规，但至今未得到批复，整整滞后20余年，导致风景名胜区的保护和开发受限。二是详规编制严重缺失。全市四个省级风景名胜区，除黑龙滩风景名胜区双燕子景区西片区和彭祖山风景名胜区部分片区编制了详细规划外，其它风景名胜区和黑龙滩风景区的其他区域均未编制详规，导致建设项目进入风景名胜区缺乏规划支撑，很难落地。
（三）管理机制欠规范，日常监管存短板。一是部分风景名胜区的管理机构与职能部门之间既存在职能交叉的重叠地带，也存在无人管辖的真空地带。二是全市四个风景名胜区中除黑龙滩风景区管委会是直接隶属于市政府的正县级机构，有专门的执法大队开展执法工作外，其余三个风景名胜区的管理机构均为正科级事业单位，无执法权限，导致在具体管护工作中执法主体缺失。
（四）遗留问题待解决，永续利用推进慢。一是中岩风景名胜区的土地权属全部登记在开发公司名下，不符合有关规定，同时，也不利于管理机构在风景名胜区的规划、建设、升级改造和功能作用发挥，致使部分基础设施年久失修，陈旧破败。二是槽渔滩风景名胜区虽然几经周折，多次编制完成有关规划，但至今没有获得省政府批文，限制了该风景名胜区的合理开发利用。三是黑龙滩风景名胜区部分在建或已建项目没有严格依法依规办理相关审批手续，存在未批先建、边建边批现象。
三、建议意见
（一）强化宣传引导，增强法制意识。进一步创新载体和方式，加强对《风景名胜区条例》和习近平生态文明思想的宣传宣讲，营造保护风景名胜资源的浓厚社会氛围和良好舆论环境，让保护资源成为广大人民群众的自觉行动，让法律制度成为人与自然共同的守护神。
（二）完善相关规划，推动保护利用。坚持保护优先、开发服从保护的原则，做好风景名胜区总规、详规编制，依法依规推进保护和利用。洪雅县要落实专人专班，完成槽渔滩风景名胜区总规编制报批工作，尚未编制详规的风景名胜区要因地制宜，尽快编制完善详规，更好践行“两山”理论，大力促进生态产业化、产业生态化。
（三）增强工作合力，提升管护水平。切实做好机构改革后的职能职责划转工作，进一步明晰林业主管部门和自然资源、生态环境、住建、水利、文广旅等部门的法定职责，形成各司其职、各负其责、齐抓共管、协调推进的良好工作格局。认真研究解决彭祖山、槽渔滩、中岩三个风景名胜区管理机构执法主体资格缺失问题，加大执法力度，保护好风景名胜资源。
（四）解决遗留问题，破除发展瓶颈。高度重视风景名胜区历史遗留问题，尽快化解风险隐患，堵住管护漏洞。青神县要厘清中岩风景名胜区土地权属问题，加快处理合作纠纷，为风景名胜区的保护和合理开发利用清除障碍。
