市人民政府：
眉山市第四届人民代表大会常务委员会第六次会议听取和审议了市人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法）实施情况的报告。会议认为，全市各级政府认真贯彻实施预算法，学习宣传务实有力，预算编制全面完整 ，预算审查监督严格有序，预算执行逐渐规范，预算公开迈出步伐，财政资金监管有力，财政绩效逐步提升，在预算编制、审查、批准、执行、决算、公开、监督等实施环节呈现出许多新的亮点和鲜活经验。但还存在一些薄弱环节和困难，需要改进和解决。为深入贯彻实施预算法，现提出需要进一步加强和改进的具体审议意见。
一、进一步提高年初预算到位率。个别区县年初预算到位率低，2017年年初预算到位率仅40%。市政府应督促指导区县政府采取有力措施，逐年提高年初预算到位率，2018年各区县年初预算到位率均应达到60%以上。
二、进一步提高预算编制的精准度。有的市级部门编制2017年部门支出预算较粗放、细化不够，未按预算法要求编列到项到款。市财政局要加强指导、严格审查，确保编制2018年部门支出预算时，按功能分类编列到项、按经济性质分类编列到款。
三、要尽早完成预算编制的基础工作。部分区县当年11月份才启动次年预算编制工作，距离人代会会议召开的时间短，编制仓促，难以保证编制质量。市财政局要督促指导区县财政部门尽早完成调查摸底、数据测算等工作，每年8月底前启动次年财政收支预算编制工作。
四、要按法定时限将文本送达人大常委会。部分区县预算草案初步方案及上一年度预算执行情况、预算调整方案、决算草案没有按预算法规定的时间要求提交同级人大及其常委会相关机构初审或者征求意见。市政府应督促区县政府严格按照预算法规定，在人代会或常委会会议召开30日前，将预算草案初步方案及上一年度预算执行情况、预算调整方案、决算草案送同级人大及其常委会相关机构初审或者征求意见。
五、进一步盘活存量资金。个别区县两年以上的项目支出结转资金未完全收回财政。市政府应督促指导区县政府盘活存量资金，在编制2018年财政收支预算时，按规定收回当年基本支出结余和两年以上的项目支出结转资金，统筹用于经济社会发展和民生支出。
六、进一步提高预算公开内容的完整性。多数区县预算公开内容不完整，有的区县没有公开预算调整方案。市政府应督促区县政府严格按照预算法规定，及时全部公开经同级人大及其常委会批准的年度预算方案、预算调整方案、预算执行情况、决算报告、部门预决算表（除涉密单位外）。
以上审议意见请认真研究办理，市人大常委会将进行跟踪监督，办理落实情况将在2018年4月召开的市人大常委会议上进行满意度测评。
附件：关于检查《中华人民共和国预算法》实施情况的报告
眉山市人大常委会
2017年7月5日
附件
关于检查《中华人民共和国预算法》实施
情况的报告
2017年6月29日在眉山市四届人大常委会第六次会议上
市人大常委会执法检查组
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据市人大常委会2017年工作要点安排，市人大常委会于今年5月中下旬组织开展了新修订的《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法）实施情况的执法检查。常委会成立了由党组书记、主任刘十庆任组长，党组成员、副主任宋仕祥任副组长的预算法执法检查组。检查组在专题学习预算法的基础上，先后到彭山区、仁寿县、丹棱县、市住建局、市扶贫移民局、人行眉山市中心支行，通过现场察看、听取汇报、座谈交流、抽查资料、填报统计表等形式深入调研，综合了东坡区、洪雅县、青神县预算法贯彻实施情况，并召开会议听取了市政府及市级相关部门的汇报，较全面地掌握了我市预算法贯彻实施的现状。下面，我受执法检查组委托向常委会报告相关情况。
一、贯彻实施预算法的主要工作及成效
从执法检查的情况看，市、区县政府及市级有关部门预算编制日趋科学合理，预算执行逐步规范，财政改革稳步推进，预算管理纵深发展。
（一）学习宣传务实有力
修订后的预算法自2015年1月1日正式实施以来，全市上下高度重视对新预算法的学习宣传。一是领导干部带头学预算法。市委常委会“会前学法”的第一讲，就是由市财政局主要负责人解读预算法。市委中心组（扩大）学习会邀请财政部财政科学研究所原所长贾康教授作预算法专题讲座。市人大常委会、市政府常务会分别集中学习预算法。二是组织财经干部学预算法。今年，市人大常委会专门举办财经工作培训会，邀请省人大财经委、省人大常委会预算工委专家分别就“贯彻实施预算法”和“预算审查监督实践”作专题讲座，市人大常委会主任、分管副主任分别就“市人大预算审查监督工作”和“供给侧结构性改革”作专题辅导。市财政局先后通过“财经大讲堂”“60分钟讲堂”及全市财政系统法制培训会等形式深入学习新预算法。市财政局于2016年创办了《眉山财政研究》季刊，为全市财政干部搭建学习平台，积极营造人人学习、人人研究的良好氛围。彭山区、青神县组织行政事业单位财会人员到西南财大脱产学习新预算法。三是面向社会广泛宣传预算法。市政府在《眉山日报》开辟新预算法知识宣传专栏。2015年－2016年，市财政局开展了200余次财政法制宣传咨询，印发预算法学习宣传资料5000余份，向群众发送了60余万条预算法宣传短信。2015年11月，市财政局在四川大学锦江学院举行了眉山市依法行政依法理财知识竞赛，以赛促学，普及预算法知识。仁寿县、丹棱县编制《财政预算报告解读本》，帮助人大代表解读预算报告，推动预算法的宣传普及。四是深入贯彻实施预算法。2014年8月，省财政厅将眉山市确定为全省“依法行政、依法理财”示范点，市委、市政府分别将“两依”创建工作写入了市党代会报告和市政府工作报告。市财政局积极部署、有力推进，积极开展了“两依”创建。2016年底，我市“两依”示范点创建工作，通过了省法治财政建设领导小组考核验收。
（二）预算编制全面完整
1．全口径预算编制体系逐步完善。从2015年起，市本级一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算“四本预算”全部编制提交市人代会审查，市本级106个部门综合预算全部编制提交市人代会审查。目前，全市6个区县均编制了“四本预算”，并全部提交同级人代会审查。
2．预算编制内容更趋合理。收入预算编制尊重经济规律，结合经济运行情况科学测算。一般性转移支付资金、已提前通知的专项转移支付资金按性质列入年度预算。支出预算坚持“零基预算”，人员经费按标准、公用经费按定额、专项经费按项目分别编制，一般性支出得到有效控制。政府采购预算严格按照省市相关规定编制，推进资产管理与预算管理的有机结合。各级政府在预算方案中均按预算法规定设置了预备费，超收收入全部列入预算稳定调节基金。市本级将地方政府债券资金按性质分别列入一般公共预算和政府性基金预算，进一步充实了预算编制的内容。洪雅县年初预算预留偿债准备金1亿元，有效控制政府债务风险。
3. 乡镇预算编制起步。新预算法第三条规定，国家实行一级政府一级预算。长期以来，我市乡镇实行“乡财县管”，乡镇政府实际上只作为县级部门预算单位，由县政府代编预算，乡镇人代会未履行预算审查职能。2016年，市财政局在东坡区太和镇、洪雅县柳江镇进行“乡财乡管”试点，启动乡镇预算管理。2017年，彭山区所有乡镇单独编制一般公共预算，提交同级人代会审查批准，保证了预算执行的完整性，激活乡镇活力。
（三）预算审查监督严格有序
市人大常委会严格依法审查监督。市人大及其常委会建立了“常委会预算工委预先审查—市人大财经委初步审查—市人代会审查批准”的预算审查“三审制”。市人大财经委、常委会预算工委坚持参加市级部门预算编制工作部署会，开展对市级部门预算编制工作的调研，提前介入、全程参与预算编制工作，促进预算编制更精细，推动人大预算审查监督工作。
区县人大常委会主动开展预算审查监督。东坡区人大常委会对2016年重点工业项目和重大招商引资项目推进情况进行专题调研，开展回访和明察暗访21次。2016年彭山区人大常委会开展对财政工作的评议，抽查10个部门和4个乡镇的预算法贯彻实施情况。仁寿县人大常委会对半年预算执行情况开展满意度测评，督促县政府解决预算执行中存在的困难和问题。
（四）预算执行逐渐规范
1．坚持预算严肃性。全市“凡支出必预算，无预算不得支出”原则得到有力贯彻落实。收支两条线管理规范，国库集中收付制度更加科学完善，有效防范坐收坐支、截留、挪用财政资金行为。市县两级政府的预算调整方案均通过了同级人大常委会的审查批准，预算调整额度增幅趋缓。从2015年、2016年决算数据看，全市财政均实现收支平衡。
2．坚持存量资金盘活利用。市本级当年基本支出结余和两年以上的项目支出结转资金全部收回财政。2015年－2016年市本级共计收回存量资金6.65亿元，主要依法用于民生、发展等项目，已全部安排使用完毕。
3．坚持中期财政规划管理。2017年，市政府安排市本级各预算单位结合职能职责，编制部门三年滚动财政规划草案，标志着我市中期财政规划管理工作的启动。此项工作的开展，将强化对年度预算的约束，提高预算编制的科学性和可持续性。
（五）预算公开迈出步伐
市政府出台了关于进一步推进预算信息公开工作的意见，扩大公开范围，增加公开内容，细化公开科目，明确公开流程和时限。市本级、各区县均公开了预算报告和决算报告。2016年，市本级104个部门（除涉密部门外）的综合预算、“三公经费”预算和政府采购预算全部公开。市财政局定期对预算单位的信息公开情况开展检查，督促各预算单位按要求公开信息。
（六）财政资金监管有力
近年来，市人大常委会既注重源头监督，又强调过程监督，开展了对上级转移支付资金、市本级支持区县财政资金使用情况的调研。市政府印发了关于加强财政资金管理的实施意见，进一步规范财政资金管理使用。市财政局创新建立了“1+11+10+1”财政内控体系，将风险控制落实到财政工作的每一个环节，做到过程留痕迹、责任可追溯，进一步提高了财政内部风险防控能力和管理水平。各级人大常委会定期听取和审议政府上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，大力支持审计监督工作，有力推动审计查出问题的整改落实。2015年－2016年，全市审计部门共审计项目2055个，有力促进财政资金规范管理，获得国家审计署表彰。
（七）财政绩效逐步提升
市本级在编制预算时，积极探索转变财政支持产业发展方式，按三大产业整合财政资金。区县政府按照“渠道不乱、用途不变、各司其职、各计其功、形成合力”的原则，统筹整合项目资金，打造高质量项目。彭山区整合了妇幼保健院、疾控中心、中医院整体迁建等项目，集中修建医疗中心，高效利用资源，提高财政资金使用绩效。丹棱县2016年共整合各类涉农资金4.05亿元，被评为全省涉农资金整合先进县。仁寿县将连续五年投入财政资金，组建规模达2.5亿元的农业产业投资引导基金，撬动金融资本、引导社会资本投向特色农业产业，打造高标准的现代农业产业园区。市财政局积极推进预算支出绩效管理体系建设，选择资金量较大、代表性较强、社会关注度较高的项目开展绩效评价，对支出绩效高的项目实行资金倾斜，切实提高财政资金使用效益。丹棱县在2015年全省财政绩效评价中，位列第二名。
二、贯彻实施预算法中存在的主要问题和困难
（一）认识深度不够，履法意识不强
一是个别部门的认识不到位。部分预算单位预算管理意识谈薄，学习预算法的主动性不够、积极性不高，业务科室存在“与己无关”的态度，对预算法重要性和主要内容了解不深不准不透。个别部门甚至在汇报材料中出现与预算法相背离的内容，个别部门在项目资金中列支公用支出，这些都明显违反预算法。二是部分人大代表的预算监督意识还需进一步增强。虽然预算报告、部门预算表都印送给每一名人大代表，但有的人大代表并未认真审查，审议发言中少有谈及预算报告，对预算审查不重视、不履职、不行权。三是人大监督手段还需创新完善。预算审查监督专业性强、工作量大，但市县两级人大常委会的预算审查监督机构力量薄弱，监督方式上多运用调研、视察、检查等传统手段，缺乏大数据信息化等手段，监督的及时性、准确性受到影响。
（二）预算编制的精准度不高，预算执行严密性不够
一是编制时间较短。预算编制工作复杂耗时，个别区县启动编制时间较迟，时间不足，编制仓促，难以保证编制质量。二是收入预算编制内容有缺失。个别部门未将上年结余结转纳入次年年初预算。三是个别区县年初预算到位率低。个别区县财政部门对转移支付预测不足，未及时将专项转移支付、重点项目资金细化到部门，财政保留预算比例过高。2017年，个别区县预算保留比例达到60.9%，年初预算到位率不足40%。四是专项资金编制笼统。部分部门编制支出预算时没有按功能分类和经济分类分别编列到项、到款，有的使用范围存在重复性。五是预算调整不够严肃。个别部门执行预算不严谨，年中追加预算过多，导致实际的执行数大大超过年初预算数；个别区县没有在人大常委会议召开30日前，将预算调整初步方案送达同级人大常委会有关机构征求意见；部分区县没有将置换债券、新增债券及存量资金的使用情况纳入财政预算调整。六是预算执行中难以预测的增支因素多。一些新的改革措施、临时出台的增资政策、上级专项资金要求地方配套、临时性工作任务等，造成较多的增加支出，影响了预算编制的完整性和准确性。
（三）财政收入增长放缓，收支平衡难度加大
一是财政收入增长放缓。我市财政收入由高速增长转向中低速增长，2012年全市财政收入增长43.3%，2016年增长回落至10%。2012年全市税收收入占财政收入的比重为67.5%，2016年全市税收收入占财政收入的比重降到60.7%。今年1－5月，全市财政收入增长仅6.5%，税收占比58.7%。二是融资举债的管理越来越严。今年上半年，国家出台一系列关于规范地方政府融资举债的政策后，地方政府举借债务的口子越收越小。三是置换债券即将进入偿还期。2015年－2017年，全市置换债券总额将超过220亿元。虽然置换债券通过债务展期、降低利率，减缓了政府的当期偿还压力，但债务没有消除、本金没有减少，并且2018年我市的置换债券就将进入偿还期。随着中央政府对举债融资的管理越来越严，举新债还旧债的模式将步履维艰。四是财政支出加快增长。2016年，全市八大支出完成164.9亿元，增长28.1%。2016年，全市民生支出达到132亿元，较2012年增长2.43倍，占一般公共预算支出64.7%。我市财政收支平衡的难度越来越大。
三、进一步贯彻实施预算法的建议
（一）强化学习宣传和审查监督
1. 强化学习宣传。一是加强集中宣传。各级政府及其普法宣传部门、财政和审计部门要进一步做好预算法的宣传普及工作。建议在今年12月的法制宣传月活动中，通过眉山日报、眉山电视台开展预算法专题普法宣传，提高社会公众的认知度和参与度。二是加强分类宣传。各级财政部门要印制预算法明白卡、预算法手册发放重点宣传对象，促进人大代表、各级政府及部门负责人、财务人员、行政事业单位人员知法守法。三是召开专题研讨会。针对预算法贯彻实施中的典型问题，探索预算审查监督的方式方法。
2. 强化审查监督。一是充分发挥代表的审查主体作用。市人大及其常委会相关专门委员会、工作委员会要为人大代表更好地参与预算审查监督做好引导服务工作，提供好审查监督平台，从各代表团中选择1－2名熟悉财政工作的市人大代表，全程参与预算审查监督工作。二是充实预算监督力量。完善市县两级人大财经委、常委会预算工委设置，聘请专家学者参与预算审查监督工作。三是探索建立预算联网审查监督制度。市人大常委会根据全国人大常委会和省人大常委会的总体安排和部署，积极主动参与，创新手段，科学实施。四是建立预算审查监督联络员制度。市人大财经委、常委会预算工委学习借鉴省内外经验，建立预算审查监督联络员制度，引导人大代表为人民管好“钱袋子”。
（二）强化预算刚性约束
一是推进预算编制精细化。各级财政部门要尽早完成调查摸底、数据测算等工作，在当年8月底前启动次年财政收支预算编制工作。各级财政部门应将预算细化到部门、基层单位和具体项目，降低保留预算比例，进一步提高年初预算到位率。基本支出预算应严格按照定员定额标准编制，项目支出预算应早谋划、早评估、早预算。二是预算执行要严格规范。各级政府及其部门要按照人代会批准的预算组织执行，强化预算约束；执行中确需进行预算调整的，应按预算法规定程序报批；三是提高财政资金使用效益。各级政府要继续探索整合统筹使用财政资金的机制和方法，不断提高财政资金使用效益；完善绩效评价机制，逐步将评价重点拓展到部门整体支出、政策和制度等方面，加强绩效评价结果运用。
（三）强化开源节流
一是积极培植涵养税源。用足用好各项税收政策，突出扶持眉山特色的“东坡味道”等五大千亿产业和“4+4”产业集群，采取财政贴息等方式培育重点企业、规上企业，为税收收入增长积蓄后劲。二是坚持依法征管。各级预算收入征管部门要按照法律规定，优化纳税服务，规范税收征管秩序，既要坚决制止收过头税、税款空转等行为，又要防止有税不收、跑冒滴漏，确保依法征收、应收尽收。三是努力向上争取项目资金。各级政府要狠抓项目前期工作，认真研究中央、省上投资方向和产业政策，准确把握投资重点，及时捕捉项目申报信息，主动进京到省汇报衔接，促成项目落地、资金到位；对申报项目依法简化程序，开辟“绿色通道”，争取项目早投产、早发挥效益。四是主动作为用好资源。各级政府要全面准确领会和用好上级政策，积极顺应国家宏观调控，既要管控好债务风险，又要在政策导向中找机遇、争资金、用好资源，努力实现政策效应的最大化。五是坚持勤俭节约量力而行。严格遵守相关规定，有效控制一般性支出和“三公经费”；重点保障民生支出，将有限的财政资金用在刀刃上；实行资金全过程监管，避免财政资金“抛、洒、滴、漏”。
以上报告，请予审议。
