监督工作

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关于全市城乡融合发展情况的调研报告

2025年10月30日在眉山市第五届人大常委会第三十四次会议上

市人大常委会调研组

主任，各位副主任、秘书长、各位委员：

按照2025年工作安排，9月中旬，市人大常委会副主任廖仁军率领市人大常委会调研组，实地走访了四川和晟达电子科技有限公司、天府东坡·世界川菜园、成都艺术职业大学二期项目等12个站点，通过实地察看、座谈交流、查阅资料等方式，深入了解全市城乡融合发展进程中规划与基础设施建设、产业协同、公共服务体系建设等的推进情况。现将有关情况报告如下：

一、基本情况

近年来，全市上下认真贯彻落实习近平总书记来川莅眉视察重要指示精神和省委、省政府决策部署，认真贯彻落实《中共眉山市委关于深入贯彻习近平总书记重要指示精神突出“优城美乡强产”加快城乡融合发展的决定》，率先成立城乡融合局，紧紧围绕“抓好两端、畅通中间”工作思路，通过规划重构城乡空间格局，加快建设“五美乡村”，不断夯实产业发展根基，畅通城乡要素流动路径，科学统筹城乡资源要素配置，加快推进城乡公共服务均等化。目前我市经济社会发展提质增效，城市发展提能升级，乡村振兴有序推进，全市城乡融合发展取得明显成效。

（一）重构城乡空间格局，不断提升城镇综合承载能力。一是认真编制《眉山市国土空间总体规划（2021—2035年）》，以规划统筹引领，科学布局城乡空间格局。二是做优主城区功能品质。城市新中心南都会核心区初步成势，城市更新持续实施，中心城区城市框架进一步拉伸，辐射带动作用不断提升。三是县域经济百花齐放。眉山天府新区中国西部卫星产业园一期建成投用，入选全省商业航天及卫星网络产业新赛道。东坡区蝉联全国投资潜力百强区。彭山区入选全国县域商业领跑县。仁寿县获评综合实力、县域高质量发展、绿色发展、投资潜力4个全国百强县。洪雅县幸福河湖建设、“学区制”改革工作入选全国优秀案例。丹棱县“四好农村路”养护经验全国推广。青神县入选全省“1+20”深化县域内城乡融合发展改革试点县，获评全省农村改革工作先进县。四是中心镇综合承载能力不断强化。认真制定重点中心镇建设发展方案，配套18项激励保障和帮扶措施。印发《赋予乡镇（街道）县级行政权力事项清单》，促进基层政府决策、管理、服务、执行、创新等能力提升。

（二）学习运用“千万工程”经验，加快建设“五美乡村”。一是出台“五美乡村”建设总体方案，分类制定建设指南与年度任务清单，创新探索“国有平台公司+村级施工队+村民主体”建设模式，充分调动政府、村集体和村民积极性，共建共享，推动核心村与农商文旅综合体组团建设。二是认真贯彻实施《眉山市农村人居环境治理条例》，持续推进农村人居环境整治提升五年行动，全市卫生厕所普及率96.2%、生活污水有效治理行政村占比91.8%、生活垃圾无害化处置率100%。全国农村人居环境整治提升工作培训现场会在眉举办，农村垃圾处理“一元钱”模式、农村人居环境整治“拆收改栽画”五字工作法、“数字农房”智慧乡村建设等经验全国推广。三是深入开展化肥农药减量、畜禽养殖污染治理、秸秆综合利用、农膜回收、农药包装废弃物处置“五大行动”，在全国率先发布《沼液肥管网还田技术规范》《规模猪场臭气减控技术规范》，推动农业生产方式绿色转型。全市化肥、农药使用量持续保持零增长，高效回收处置农药包装废弃物、绿色种养循环农业发展等经验全国交流推广。

（三）夯实产业发展根基，加快构建现代产业体系。一是突出发挥工业化主引擎作用，统筹推进市县乡村四级产业体系建设，以科技创新引领现代产业体系建设。规上工业增加值增速居全省第1，工业对经济增长的贡献率提升至48%。锂电、晶硅光伏、高端精细化工、特色调味品入选全省首批先进制造业集群，农产品精深加工、低空经济、商业航天纳入全省重要产业链主要（重要）承载地，东坡泡菜入选国家级中小企业特色产业集群。二是着力农村特色产业集群发展，建成国家现代农业产业园1个，拥有国家级特色农产品优势区1个，建成全国最大的泡菜产业集群、首批国家级晚熟柑橘产业集群、国内外知名的竹艺竹业产业集群，是全省最大的水产种苗、鲜奶、蜂蜜、鹌鹑生产、藤椒加工基地，“味在眉山”食品产业销售收入突破1250亿元。三是加快农商文旅融合发展，依托黑龙滩、瓦屋山、彭祖山等优质生态自然资源，成功打造瓦屋山冰雪嘉年华、青杠坪·茶客空间等优质特色生态旅游示范场景和休闲康养示范场景。

（四）重点改革领域成效初显，城乡要素流动不断通畅。一是实行全面放开全市中小城市、城镇落户限制条件和就地转移原则，完善大中专院校等集体户管理制度，率先建成线上“零工云市场”平台，实现农村劳动力转移就业102万人，全市户籍人口城镇化率实现3连增，城镇化率提升1.6个百分点。二是深入推进乡村人才振兴，制定实施《眉山市农民合作社规范提升行动方案》《眉山市家庭农场市级示范场评定暂行办法》，3年累计培育现代农户家庭农场主890余人，支持创建家庭农场示范场2090个，分类培育高素质农民3413人，培育乡村产业振兴“头雁”170人。三是深化农村土地制度改革，在彭山区试点开展宅基地制度改革，在仁寿县试点开展农村集体经营性建设用地入市改革，在青神县试点开展健全农村产权抵押担保融资机制改革，鼓励村集体经济组织和成员通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，盘活存量土地保障乡村产业用地。三是持续加大财政投入力度，健全乡村多元投融资机制，全市土地出让收入用于农业农村的资金17.98亿元。创新金融产品和服务模式，引导银行机构创新推出“天府粮仓贷”“粮田贷”“产业贷”“强村贷”“惠集贷”“惠农兴村贷”等系列金融产品，降低农业融资门槛。

（五）统筹资源要素配置，加快推进城乡公共服务均等化。一是城乡医疗服务能力不断提升。国家区域医疗中心（省儿童医院）二期主体完工，西南医科大学附属天府医院一期开诊。紧密型县域医共体建设推进，彭山区、仁寿县、洪雅县、丹棱县、青神县通过四川省紧密型县域医共体建设合格检验。医疗卫生机构标准化建设稳步推行，全市基层医疗卫生机构基本标准及以上达标率100%。实施岗编分离，实行“县管乡用”、“乡聘村用”等加大基层医疗卫生人才支撑，壮大基层医卫队伍至8000余人。二是教育资源城乡布局不断优化。坚持教育资源向上集中，优化资源配置，着力解决“城挤乡弱”问题。3年来全市撤并农村小规模学校218所，新改扩建公办学校46所。洪雅县学区制改革经验全市推广。通过评选、创建义务教育优质发展共同体领航学校，引领区域共同体和集团化办学。实施“网链共享计划”，推动优质教育资源城乡共享。落实“适龄、免试、划片、就近”入学政策，解决进城务工人员随迁子女就近入学。三是农村基础设施体系不断升级。实施农村公路改造、数字乡村升级、城乡客运和交通运输一体化建设工程，乡镇通等级路率、客车率、邮政寄递物流服务站点覆盖率达100%，重点乡镇、行政村实现5G全覆盖，充电基础设施实现“县县全覆盖”。

二、存在的主要问题

（一）城乡要素流动仍有鸿沟。一是城乡人员正常流动难。农业转移人口市民化成本高，在就业、住房、教育、医疗、养老等方面未能享受与城镇居民同等待遇，农业人口进城难扎根。科技、管理、金融等城市人才向乡村流动面临职业发展天花板、社会保障衔接不畅、乡村生活配套设施不足等障碍。二是土地要素流动不畅。农村土地制度改革滞后，农村集体经营性建设用地入市机制尚不完善，宅基地“三权分置”改革在实践中面临流转范围窄、退出补偿机制不健全等问题。土地增值收益分配不均，城乡土地“同地同权同价”尚未完全实现，城乡发展争抢建设用地指标，乡村产业发展时常面临用地指标短缺的制约。三是资金要素入乡难。农村金融市场发育不完善，融资渠道有限，导致资金难以有效投入农村。农村产权金融属性不强，缺乏价值评估标准，抵押融资风险较大，金融保险机构参与意愿不高。农村产权不清晰、投资回报周期长、基础设施配套差，社会资本下乡顾虑多。

（二）城乡公共服务差距依然显著。一是教育与医疗资源不均衡，优质教育资源和医疗资源高度集中在城市，农村地区的师资力量、教学设施、医疗水平和医生数量明显落后。二是社会保障体系二元分割，城乡之间的养老保险、医疗保险在筹资水平、支付标准和覆盖范围上差距较大。三是污水处理、垃圾处理、网络宽带、物流体系等基础设施建设方面，农村仍明显落后于城市。

（三）城乡产业协同联动不足。一是农村产业功能挖掘不深，多以新鲜蔬果售卖和初加工为主，精深加工程度不够，科技含量和附加值低，同质化、低质化不同程度存在。二是以体验农业、观光农业、康养产业、研学产业等为主的都市现代农业新产业、新业态刚刚起步，新的经济增长点尚未形成。三是城乡产业多为简单的“买卖”关系，未能形成深度融合的产业链、供应链和价值链，产业关联度低，城市对乡村的产业辐射带动能力有限。四是农业基础依然薄弱，抗风险能力差，比较效益低，难以吸引年轻劳动力，制约了现代农业的发展。

（四）城乡二元结构尚未根本破除。一是城乡治理理念与方式存在显著差异，城市治理趋向精细化、法治化、智能化，而部分农村地区治理仍带有传统的行政管理色彩，治理效能有待提升。二是部分偏远农村基层组织和村民自治组织带动能力有待进一步加强，难以有效整合资源、组织农民、对接市场。

三、建议意见

（一）深化要素市场化改革，打通流动堵点。一是推动人才畅通流动。加快户籍制度改革，全面放开落户限制，建立健全城镇基本公共服务提供机制，探索实现公共服务与户籍脱钩。积极探索健全“人地钱”挂钩政策，财政转移支付、建设用地指标与农业转移人口数量挂钩，激励地方政府接纳外来人口。实施“新乡贤”计划、科技特派员制度，为下乡人才在职称评定、社会保障、创业扶持等方面提供特殊通道。二是盘活土地要素。深化农村土地制度改革，稳慎推进农村集体经营性建设用地入市，建立公平合理的入市土地增值收益分配机制。探索宅基地自愿有偿退出和有偿使用办法。大力推广“点状供地”模式，针对乡村休闲旅游、农产品加工等产业，灵活供应建设用地，解决“项目等地”问题。三是引导资金要素向农村回流。强化金融支农，发展普惠金融，创新农村金融产品，发挥好农业信贷担保体系作用。建立社会资本投资指引和负面清单，引导社会资本有序下乡，推广政府与社会资本合作，重点投向乡村基础设施和公共服务领域。

（二）推进公共服务均等化，缩小城乡差距。一是促进教育医疗资源下沉，通过“县管校聘”、教师轮岗、医联体、远程医疗等方式，将城市的优质资源延伸到农村。二是统一社会保障制度，逐步提高农村居民基本养老保险和医疗保险的筹资与待遇水平，推动制度并轨，实现“一套制度、一个网络、一体服务”。三是实施乡村建设行动，持续投入，补齐农村在道路、供水、能源、物流、信息网络等人居环境方面的短板。

（三）构建现代乡村产业体系，促进产业协同。一是推动产业链深度融合，发展“农业+”，延伸产业链。城市企业向乡村布局研发、加工、仓储等环节，乡村为企业提供原料、休闲康养等，形成“城市总部+乡村基地”“城市研发+乡村制造”“城市消费+乡村产品”等模式。二是发展新产业新业态，依托乡村资源，大力发展乡村旅游、文化创意、农村电商、智慧农业等，促进一二三产业融合发展。三是强化农业科技支撑，加强农业科技创新，推广良种良法，发展智慧农业，提高农业全要素生产率。

（四）创新城乡治理机制，实现共建共治共享。一是推动治理体系现代化，推广“党建引领+网格化管理+数字化赋能”的基层治理模式，提升乡村治理效能。二是强化规划引领，编制“多规合一”的实用性城乡国土空间规划，统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，实现“一张蓝图管到底”。三是激发内生动力，健全村民自治机制，保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权，让农民成为城乡融合发展的积极参与者和受益者。

抄送：市教体局，市民政局，市财政局，市人力资源社会保障局，市规

划自然资源局，市住房城乡建设局，市交通运输局，市农业农村

局，市文广旅局，市卫生健康委，市城乡融合发展局。

眉山市人大常委会办公室         2025年11月3日印发